Статья конституции или другого закона

Статья 136 Конституции России

Текст Ст. 136 Конституции РФ в действующей редакции на 2018 год:

Поправки к главам 3 — 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Комментарий к Ст. 136 Конституции Российской Федерации

Как отмечалось выше, поправки — это дополнения, изменения или изъятия из текста Основного закона отдельных статей (части статьи) тех глав Конституции, которые могут быть подвергнуты изменениям в соответствии с комментируемой статьей. К этому перечню отнесены гл. 3-8, определяющие статус, порядок формирования и работы, компетенцию федеральных органов государственной власти, а также федеративное устройство страны. Очевидно, эта сфера общественной жизни более динамична и потенциально подвержена изменениям, чем регулируемая рассмотренными выше гл. 1, 2 и 9 Конституции. В связи с этим авторы Конституции установили менее сложный порядок изменения этих глав. В соответствии с Конституцией этот порядок включает три этапа. Первый — реализация законодательной инициативы субъектами, перечисленными в ст. 134 (см. комментарий). Эти предложения в соответствии с Федеральным законом от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» вносятся в Государственную Думу*(713).

Второй этап — рассмотрение предложений в палатах Федерального Собрания. В соответствии с указанным Федеральным законом (ст. 4) и Регламентом Государственной Думы (ст. 139)*(714) предложение о поправках вместе с обоснованием направляется Советом Государственной Думы в Комитеты по государственному строительству и по законодательству для совместного рассмотрения. Принятое по этому вопросу решение направляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой. Рассмотрению в Государственной Думе подлежит проект специального акта, который Федеральным законом от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» назван «законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации» (ст. 2). Содержание этого проекта также определено названным Законом: текст новой статьи (части или пункта статьи) Конституции, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи), либо предложение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции (ст. 3). Как и любой другой закон, проект рассматривается Думой в трех чтениях, однако, поскольку ст. 136 Конституции определяет, что проект закона о поправке должен быть принят в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, для одобрения его в окончательном виде необходимо, чтобы за него проголосовали не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. В случае принятия положительного решения проект закона о поправке к Конституции направляется в Совет Федерации.

В верхней палате парламента в соответствии со ст. 131 Регламента Совета Федерации проект поступает в комитет по конституционному законодательству, который обобщает все предложения комитетов и комиссий Совета Федерации и принимает одно из следующих решений: рекомендовать Совету Федерации одобрить проект закона или отклонить его*(715). Проект закона о поправках вместе с обоснованием и рекомендацией названного комитета поступает для обсуждения в Совет Федерации. С появлением в нашей стране такого негосударственного органа, как Общественная палата Российской Федерации*(716), подготовленное ею заключение по результатам общественной экспертизы проекта закона о поправке к Конституции Российской Федерации подлежит обязательному рассмотрению на заседании Совета Федерации*(717). После обсуждения проект закона принимается квалифицированным большинством голосов — не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения верхней палатой парламента проекта закона она совместно с Государственной Думой может создать согласительную комиссию.

Третий этап — контрасигнатура (от лат. contra — против; signare — подписывать); в данном контексте — одобрение решения вышестоящего органа государственной власти субъектами Российской Федерации. Не позднее пяти дней с момента принятия закона Советом Федерации его Председатель направляет закон о поправке к Конституции в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для рассмотрения (ст. 135 Регламента СФ). Одобрение субъектами Федерации изменений Конституции России необходимо с целью оградить их население от возможного ущемления его прав, свобод и законных интересов. В данном случае контрасигнатура региональных парламентов заменяет собой более дорогостоящую процедуру общероссийского референдума. При этом на рассмотрение вопроса законодательным органам субъектов Федерации Федеральный закон от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» отводит не более одного года со дня принятия закона Советом Федерации (ст. 9), а ст. 136 Конституции определяет число субъектов Федерации, необходимое для одобрения проекта, — не менее 2/3 (59).

Далее следует факультативный этап, служащий дополнительной гарантией справедливости, законности и объективности конституционных перемен: обращение в Верховный Суд Российской Федерации, правом на которое, согласно ст. 11 Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», в течение 7 дней с момента принятия закона Советом Федерации обладает Президент Российской Федерации и законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Решение Суд принимает в порядке, определенном гражданско-процессуальным законодательством, и в случае удовлетворения иска требует повторного рассмотрения Советом Федерации.

Как и любой другой закон, закон о поправке к Конституции подписывается Президентом России в семидневный срок и подлежит официальному опубликованию. Как и в отношении любого другого закона, принятого в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, Президент не имеет права вето на данный Закон.

В различных странах приняты разные способы кодификации текста измененной конституции. В России, как следует из текста Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», принятые поправки инкорпорируются (от лат. incorporare), т.е. включаются в основной текст Конституции, с указанием даты вступления в силу. Номера исключенных из текста статей сохраняются, общая нумерация статей и глав не меняется.

konstrf.ru

Статья 61 Конституции РФ

1. Гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан другому государству.

2. Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами.

Комментарий к Статье 61 Конституции РФ

1. Невозможность высылки гражданина РФ за пределы Российской Федерации приобрела конституционный уровень еще в апреле 1992 г. Она родилась с учетом советского опыта выдворения из страны лиц, критически настроенных к правящему режиму. Наиболее известный случай такого рода — высылка А.И. Солженицына в 1974 г. Иногда высылка граждан носила завуалированный характер: определенному лицу разрешалось выехать за границу, а затем во время его пребывания за рубежом его лишали гражданства и возможности возвращения на Родину.

Демократизация страны сняла вопрос о возможности использования этой дискриминационной меры, а также исключает возможность ее возникновения в будущем. Высылка гражданина РФ за рубеж недопустима ни как мера административного характера, ни тем более как мера уголовной ответственности.

Выдача (экстрадиция) лица одним государством другому производится по просьбе заинтересованного государства в связи с необходимостью проведения следствия в отношении данного лица, суда над ним или исполнением приговора. Выдача осуществляется на основании международного договора либо по усмотрению государства, к которому обращена просьба о выдаче.

В принципе, государства могут допускать выдачу и собственных граждан. Так, Закон РФ от 28.11.1991 N 1948-1 «О российском гражданстве» (в ред. от 31.05.2002) (далее — Закон о гражданстве 1991 г.) фактически допускал такую выдачу «на основании закона или международного договора» (ч. 3 ст. 1). Действующий Федеральный закон от 31.05.2000 N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (в ред. от 01.10.2008) (далее — Закон о гражданстве 2002 г.) вслед за Конституцией не содержит никаких условий возможной выдачи. Он просто запрещает ее (ч. 5 ст. 4).

Однако отказ в выдаче гражданина РФ не означает, разумеется, освобождения его от ответственности, если он совершил за границей преступление, предусмотренное российским законодательством. В этом случае гражданин РФ будет наказан в соответствии с действующими в России законами.

2. Важным аспектом защиты интересов российских граждан является гарантия их защиты и покровительство за пределами Российской Федерации.

Конкретизируя положения ч. 2 ст. 61 Конституции, Закона о гражданстве 2002 г., можно сказать, что органы государственной власти РФ, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, находящиеся за пределами России, должностные лица указанных представительств и учреждений обязаны содействовать тому, чтобы гражданам РФ была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан РФ, а также возможность защищать их права и охраняемые законом интересы (ст. 7).

Защиту и покровительство своим гражданам, находящимся за рубежом, Российская Федерация может оказывать путем консультаций, содействия в помещении в лечебное заведение, оказания в исключительных случаях материальной помощи и в других формах. Вместе с тем следует иметь в виду, что государство не обязано возмещать убытки, понесенные его гражданами за рубежом вследствие их действий. За эти действия оно ответственности не несет. Следует подчеркнуть, что защита гражданам должна оказываться соответствующими представительствами России независимо от того, просит ли ее оказать лицо, права которого нарушены, или нет.

Некоторые вопросы, связанные с рассматриваемой защитой, могут регламентироваться международными договорами РФ или консульскими конвенциями, в которых, например, рассматриваются вопросы о порядке допуска консула к арестованным российским гражданам и т.п.

В отличие от защиты, которая связана с нарушением прав российских граждан, покровительство оказывается в случаях, когда гражданин оказался в сложной ситуации, не связанной с нарушением его прав. Защита и покровительство российским гражданам должны оказываться во всех случаях, когда они находятся за пределами Российской Федерации, включая и случаи пребывания не на территории иностранного государства (в открытом море и т.д.).

constrf.ru

Статья 61 Конституции Российской Федерации

Последняя редакция Статьи 61 Конституции РФ гласит:

Комментарий к Ст. 61 КРФ

1. Норма ч. 1 данной статьи о запрете выдачи российских граждан включает в текст Конституции один из элементов пакета закрепленного международным и национальным правом института правовой помощи по уголовным делам который, помимо выдачи лиц иностранному государству для привлечения к уголовной ответственности или для приведения приговора в исполнение включает, в частности, осуществление уголовного преследования собственных граждан по просьбе иностранного государства.

Закрепление в Конституции России данной нормы, по всей видимости, можно объяснить стремлением России как правового государства не допустить возобновления имевшей место в отечественной истории практики высылки инакомыслящих граждан за пределы Российского государства при полном отсутствии у правоприменительных органов соответствующих полномочий. Нетрудно заметить: комментируемая норма запрещает не только высылать, но и выдавать российских граждан иностранным государствам, хотя различия между названными терминами не проводится.

По смыслу российского уголовного законодательства, под выдачей понимается акт правовой помощи, осуществляемый в соответствии с положениями специальных договоров и норм национального уголовного и уголовно-процессуального законодательства, заключающегося в передаче преступника другому государству для суда над ним или для приведения в исполнение вынесенного приговора.

Названная процедура выдачи может применяться исключительно в отношении иностранных граждан, поскольку в отношении российских граждан действует правило невыдачи. Высылка иностранного гражданина допускается в случаях, когда его действия противоречат интересам обеспечения государственной безопасности или охраны общественного порядка, когда это необходимо для охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов других лиц, а также в случае грубого нарушения им законодательства о правовом положении иностранных граждан, таможенного, валютного или иного законодательства.

Принятие решения и сам процесс высылки зависят полностью от усмотрения российских властей. Можно, например, сослаться на ст. 31 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (действует в ред. от 18 июля 2006 г.). Согласно данной статье, иностранный гражданин, вид на жительство которого аннулирован, обязан в течение 15 дней выехать из Российской Федерации. Иностранный гражданин подлежит депортации в случае неисполнения данного обязательства по решению федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел.

Предусмотренные Конституцией РФ и законом основания для высылки, а также выдачи иностранного гражданина полностью соответствуют Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (Резолюция 40/144 ГА ООН от 13 декабря 1985 г.). Согласно ее ст. 7, иностранец, на законном основании находящийся на территории этого государства, может быть выслан с территории этого государства только во исполнение решения, вынесенного в соответствии с законом. Наряду с этим запрещается индивидуальная и коллективная высылка иностранцев на основании расовой принадлежности, цвета кожи, религии, культуры, родового, национального или этнического происхождения.

Вместе с тем многосторонние конвенции, касающиеся преступлений международного характера, допускают альтернативного поведения договаривающихся сторон. Например, Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, от 14 декабря 1973 г. в ст. 7 устанавливает, что государство-участник, на территории которого оказывается предполагаемый преступник, в том числе если оно не выдает его, передает дело без каких-либо исключений и без необоснованной задержки своим компетентным органам для целей уголовного преследования с соблюдением процедур, установленных законами этого государства (см.: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. ХХХIII. М., 1979. С. 90-94.)

Правовое содержание института выдачи формируется одновременно нормами международного права и национального законодательства. Взаимодействие двух правовых систем происходит в процессе реализации конкретных отношений между государствами по выдаче определенных законами лиц, разработки международно-правовых документов по вопросам выдачи.

При этом международные акты — это, как правило, специальные многосторонние либо двусторонние соглашения о выдаче или документы об оказании взаимной правовой помощи — устанавливают обязательства выдачи и порядок их исполнения, определяют виды правонарушений, которые могут повлечь за собой выдачу, формулируют основания для выдачи собственных граждан, равно как и императивные и факультативные основания для отказа в выдаче. Помимо этих принципиальных вопросов международные документы включают целый ряд детализирующих постановлений, направленных на уточнение порядка приведения их в действие.

Принципиальные нормы международного права, касающиеся выдачи, сконцентрированы в Типовом договоре о выдаче (принятого Резолюцией 45/116 ГА ООН от 14 декабря 1990 г.), в региональных соглашениях: Европейской конвенции о выдаче от 13 декабря 1957 г. (Бюллетень МД. 2000. N 9); Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам от 20 апреля 1959 г., Европейской конвенции о пресечении терроризма от 27 января 1997 г., Конвенции СНГ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г. (Бюллетень МД. 1995. N 2).

Нормы о невыдаче собственных граждан включены также в двусторонние договоры РФ о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, которые заключены практически со всеми странами СНГ.

По общему правилу, двусторонние договоры о выдаче устанавливают обязанность выдачи, содержат перечень преступлений, влекущих выдачу, обстоятельств, исключающих выдачу и возможность отказа в выдаче, определяют последствия невыдачи собственных граждан, регламентируют порядок заявления просьб о выдаче и процедур выдачи, закрепляют условия заключения под стражу и передачи лиц, подлежащих выдаче, и др.

Национальный режим выдачи устанавливается нормами УК и УПК РФ. Согласно ст. 13 УК («Выдача лиц, совершивших преступление»), к таким лицам относятся иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие преступление вне пределов РФ и находящиеся на ее территории. Они могут быть выданы иностранному государству для привлечения к уголовной ответственности или отбывания наказания в соответствии с международным договором РФ.

Разнообразие терминологии характерно для международно-правовых актов. В одних случаях субъекты выдачи обозначаются как «виновные лица» (ст. III Конвенции о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества от 26 ноября 1968 г.//Ведомости СССР. 1971. N 2 (1556). ст. 18), в других — «любое лицо» (ст. 1 Международной конвенции о борьбе с захватом заложников от 17 декабря 1979 г.//Генеральная Ассамблея. Резолюция 34/146), «предполагаемый правонарушитель» (ст. 10 Конвенции о защите ядерного материала от 3 марта 1980 г. См.: Действующее международное право. М., 1997. Т. 3) как «лицо, обвиняемое в совершении преступления» (ст. 10 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г.//Ведомости СССР. 1987. N 45 (2431). ст. 747).

Конституционный запрет на выдачу собственных граждан не противоречит международно-правовым обязательствам России. Согласно ст. 6 Европейской конвенции о выдаче от 13 декабря 1957 г., Договаривающаяся Сторона имеет право отказать в выдаче своих граждан. При этом такое государство может путем заявления, сделанного в момент подписания или сдачи на хранение ратификационной грамоты либо документа о присоединении, дать определение своего понимания термина «граждане» по смыслу настоящей Конвенции.

Более категоричной выглядит норма ст. 57 Конвенции СНГ 1993 г. о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам: выдача не производится, если лицо, выдача которого требуется, является гражданином запрашиваемой Договаривающейся Стороны.

Согласно УПК в соответствии с международным договором РФ и на основе взаимности, может выдать иностранному государству иностранного гражданина или лицо без гражданства. В данном случае условие о взаимности предполагает, что в соответствии с заверениями иностранного государства, направившего запрос о выдаче, можно ожидать, что в аналогичной ситуации по запросу РФ будет произведена выдача.

Выдача производится для целей уголовного преследования или исполнения приговора. Выдача допускается при наличии деяния, которое является уголовно наказуемым по уголовному закону РФ и иностранного государства, которое обратилось с запросом о выдаче лица. Выдача обуславливается соблюдением протяженности сроков лишения свободы, наличия уверенности в соблюдении гарантий со стороны иностранного государства в том, что выдаваемое лицо будет преследоваться только за преступление, которое указано в запросе.

Важным следует признать нормы УПК, ограничивающие возможность выдачи лиц, в отношении которых поступил запрос иностранного государства о выдаче. Статья 464 УПК в дополнение к конституционным ограничениям санкционирует возможность отказа в выдаче лиц, которым предоставлено убежище в связи с возможностью преследований в запрашивающем государстве по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или по политическим убеждениям. Отказ в выдаче распространяется также на лицо, в отношении которого вынесен вступивший в законную силу приговор или прекращено производство по уголовному делу. Выдача не допускается в случае, когда уголовное дело не может быть возбуждено или приговор не может быть приведен в исполнение вследствие истечения сроков давности либо по иному законному основанию, а также когда имеется вступившее в силу решение суда РФ о наличии препятствий для выдачи данного лица в соответствии с законодательством и международным договором РФ.

УПК отличает от института выдачи режим передачи лица, осужденного к лишению свободы, для отбывания наказания в государстве, гражданином которого оно является. Статья 469 определяет основания и условия передачи лица. Основанием для передачи осужденного российским судом лица к лишению свободы для отбывания наказания в государстве, гражданином которого оно является, а равно для передачи гражданина РФ, осужденного судом иностранного государства к лишению свободы, для отбывания наказания в РФ является решение суда по результатам рассмотрения представления федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области исполнения наказаний, либо обращения осужденного или его представителя, а также компетентных органов иностранного государства в соответствии с международным договором РФ либо письменным соглашением компетентных органов с компетентными органами иностранного государства на основе принципа взаимности.

К этому целесообразно добавить, что международное право содержит некоторые дополнительные условия передачи. Среди них можно упомянуть, например, весьма важное условие-выражение согласия на передачу самого осужденного (ст. 3 Конвенция о передаче осужденных лиц от 21 марта 1983 г.).

Необходимо обратить внимание на то, что положение ч. 2 ст. 63 Конституции допускает возможность выдачи другому государству лиц, обвиняемых в совершении преступления, на основе федерального закона или международного договора Российской Федерации. Но это нисколько не противоречит ч. 1 ст. 61, запрещающей выдачу российских граждан, поскольку часть 2 ст. 63 говорит о выдаче не граждан, а лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации.

Одновременно правило о невыдаче, тем не менее, не подразумевает освобождения российских граждан от наказания за правонарушения, совершенные на территории иностранного государства.

2. Положение ч. 2 ст. 61, закрепляющее обязательство государства защищать и оказывать покровительство находящимся за границей своим гражданам, получило развитие и уточнение в ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (действует в ред. от 18 июля 2006 г.).

Согласно ст. 3 ФЗ Закона, граждане РФ и лица, имеющие двойное гражданство и проживающие за рубежом, относятся к числу соотечественников. Соответственно ФЗ определяет содержание и основы национальной политики в отношении названной категории граждан, которая представляет «собой совокупность правовых, дипломатических, социальных, экономических, информационных, образовательных, организационных и иных мер, осуществляемых Президентом РФ, органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации» (ст. 5). Законом предусматривается поддержка соотечественников в области прав и основных свобод человека и гражданина, в социальной сфере, а также культуры, языка и образования, информации.

Однако основной объем работы по защите прав российских граждан выполняется Министерством иностранных дел РФ, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями в иностранных государствах. Загранпредставительства и их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам РФ была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами РФ.

Одной из основных задач Министерства иностранных дел является защита прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом, для чего министерство участвует в разработке политики и конкретных мероприятий по обеспечению прав и свобод граждан РФ (Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации действует в ред. Указа Президента РФ от 26 января 2007 г.). В дополнение к этому Указом Президента РФ от 5 марта 2001 г. на МИД возлагается защита прав и интересов соотечественников в государствах-участниках СНГ (СЗ РФ. 1995. N 12. ст. 1033).

Положение о Посольстве РФ обязывает этот орган государства осуществлять защиту в государстве пребывания прав и интересов граждан и юридических лиц РФ с учетом законодательства государства пребывания (Указ Президента РФ от 28 октября 1996 г.//СЗ РФ. 1996. N 45. ст. 5090).

Дипломатические и консульские учреждения помимо этого обязаны защищать права и охраняемые законом интересы российских граждан, а при необходимости принимать меры для восстановления их нарушенных прав.

Оказание помощи и защита со стороны дипломатических представительств и консульских учреждений осуществляются в тех случаях, когда имеют место нарушения прав и интересов российских граждан властями страны пребывания. Защите подлежат права и интересы, которые определены законодательством иностранного государства, международными договорами РФ. В качестве примера международного договора, направленного на защиту прав российских граждан, можно привести Договор между РФ и Туркменистаном о правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, от 18 мая 1995 г. (Бюллетень МД. 1997. N 11).

Выполнение перечисленных функций допускается и поощряется Венской конвенцией о дипломатических отношениях 1961 г. (Ведомости СССР. 1964. N 18. ст. 221), Венской конвенцией о консульских отношениях (Ведомости СССР. 1989. N 12. ст. 275. Приложение).

Конкретные формы, способы и меры защиты прав и интересов российских граждан в иностранных государствах устанавливаются консульскими конвенциями или другими соглашениями. Если усилия дипломатических представительств и консульских учреждений не достигают положительных результатов, РФ вправе прибегнуть к иным мерам защиты, допускаемым международным правом.

Со своей стороны Правительство РФ разработало развернутую программу политико-правовых, информационных, дипломатических, экономических, социальных, культурных мер и мероприятий по поддержке соотечественников за рубежом. Документ уделяет первостепенное внимание созданию надлежащей правовой базы для обеспечения защиты прав российских граждан и использования действующих международных механизмов по защите прав человека и национальных меньшинств.

Российская Федерация намерена в случае необходимости ставить вопросы обеспечения прав соотечественников на обсуждение Генеральной Ассамблеи ООН, Комиссии ООН по правам человека и других органов этой всемирной организации, Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) других международных организаций.

Кроме того, «Основные направления» и ФЗ, определяющий политику в отношении соотечественников, оставляют за РФ право использовать различные формы давления, применять экономические санкции против стран, где будут нарушаться права российских граждан. Более того, дискриминация граждан РФ, проживающих за рубежом, может быть основанием для пересмотра политики РФ в отношении иностранного государства, в котором такая дискриминация имеет место.

Предусмотренные внутренними нормативными актами меры по защите прав российских граждан, проживающих на территории иностранных государств, создают юридическую основу для обеспечения прав российской граждан, признаваемые нормами международного права.

constitutionrf.ru

Статья 76 Конституции РФ

1. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.

2. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

3. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

4. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

5. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

6. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

Комментарий к Статье 76 Конституции РФ

1. Комментируемая статья определяет соотношение законов и иных нормативных правовых актов, принимаемых в России по предметам ведения РФ, совместного ведения РФ и ее субъектов, пределы собственного правового регулирования субъектов РФ, а также иерархию нормативных правовых актов РФ и ее субъектов.

По предметам ведения РФ принимаются федеральные нормативные правовые акты, в ч. 1 ст. 76 названы федеральные конституционные и федеральные законы. Это означает, что вопросы, перечисленные в ст. 7 Конституции России, не могут быть регламентированы актами субъектов РФ — их регулирование осуществляется только на федеральном уровне. Хотя в ч. 1 данной статьи говорится только о законах, не исключаются конкретизация и развитие их положений в подзаконных нормативных актах федерального уровня (актах Президента, Правительства и др.). Однако такое дополнительное регулирование должно осуществляться в рамках компетенции соответствующих федеральных органов, изменять законы они не вправе. В частности, как постановил Конституционный Суд, Президент своими нормативными правовыми актами может только временно устранить законодательные пробелы, но не вправе каким-либо образом изменять федеральные законы (Постановление от 11.11.1999 N 15-П*(931)).

Прямое действие федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также иных федеральных нормативных правовых актов означает, что они не нуждаются в подтверждении со стороны субъектов РФ, как это бывает в конфедерациях. Они действуют непосредственно на всей территории РФ.

Статья 76 называет два вида федеральных законов, регулирующих предметы исключительного ведения Федерации, — конституционные и «обыкновенные», однако ни в данном случае, ни в ст. 105-108 не разграничиваются предметы регулирования того и другого. Такое разграничение осуществлено в различных статьях Конституции, когда указывается, какой закон должен быть принят по конкретному вопросу. Рассматривая понятие «федеральный конституционный закон», Конституционный Суд в Постановлении от 31.10.1995 N 12-П*(932) установил следующие важнейшие свойства такого закона: 1) он по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции, не может изменять ее положения; 2) федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией. Такая формулировка предполагает принятие федеральных конституционных законов только в случаях прямого указания Конституцией. Конституция предусматривает принятие федеральных конституционных законов, в частности, по следующим вопросам: о порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Федерации (ст. 65); о порядке изменения статуса субъекта РФ (ст. 66); о государственном флаге, гербе и гимне РФ (ст. 70); о референдуме РФ (ст. 84); о режиме военного положения (ст. 87) и др. Почти все предусмотренные Конституцией федеральные конституционные законы приняты. Исключение составляет федеральный конституционный закон о порядке созыва Конституционного Собрания.

Конституционный Суд в своей практике обращался к вопросу об иерархии среди федеральных законов в случае регулирования их нормами одних и тех же правоотношений. В Постановлении от 29.06.2004 N 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом депутатов Государственной Думы»*(933) Суд указал, что ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой, но кодексы законов могут иметь приоритет перед другими «обыкновенными» федеральными законами, хотя такой приоритет не является безусловным, а ограничен рамками специального предмета регулирования.

Суд также указал, что в случае коллизии между различными законами равной юридической силы исходными правилами являются следующие: приоритет последующего закона; специального закона, закона устанавливающего дополнительные гарантии прав и законных интересов отдельных категорий лиц, обусловленные в том числе их особым правовым статусом. Правильный выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств и истолкование норм, подлежащих применению в конкретном деле, относятся к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Данная позиция была неоднократно подтверждена Конституционным Судом в ряде решений, в том числе в Определениях от 08.11.2005 N 439-О, от 16.11.2006 N 454-О *(934).

2. Часть 2 ст. 76 Конституции определяет «двухуровневое» нормативное правовое регулирование по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов: федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Конституция вводит важнейшую правовую формулу такого «двухуровнего» регулирования: субъекты РФ принимают собственные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения в соответствии с федеральными законами. Это обусловлено принципом верховенства федерального права. Вопросы совместного ведения перечислены в ст. 72 Конституции.

Регулируя эти вопросы, субъект РФ может принимать «опережающее законодательство», если тот или иной вопрос не урегулирован федеральным законом. Однако содержание понятия «совместное ведение» и анализ круга вопросов, охватываемых данным понятием, подразумевает необходимость обеспечения соблюдения при этом как интересов субъектов Федерации, так и федеральных интересов. Кроме того, принцип иерархичного построения системы законодательных актов подразумевает непротиворечивость законодательных актов субъектов РФ федеральным законам. Отсюда следует вывод Суда о том, что даже в случае принятия субъектами РФ законов (иных нормативных правовых актов), по своему содержанию опережающих федерального законодателя, законодательные органы субъектов Федерации обязаны основываться на базовых принципах, определенных Конституцией РФ и иным федеральным законодательством. Исходя из этого Конституционный Суд в Постановлениях от 30.11.1995 N 16-П, от 01.02.1996 N 3-П и от 30.04.1997 N 7-П *(935) указал, что после издания федерального закона акт субъекта РФ должен быть приведен в соответствие с ним. Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливает трехмесячный срок для приведения актов субъектов Федерации в соответствие федеральному законодательству.

3. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает иерархию федеральных конституционных и федеральных законов. Первые в силу своей особой правовой природы (регулирование вопросов, прямо указанных в Конституции, усложненный порядок принятия, неприменимость вето Президента РФ и др.) имеют большую юридическую силу по отношению к «обыкновенным» федеральным законам. Поэтому федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

4. Часть 4 ст. 76 определяет круг самостоятельного нормативного правового регулирования субъектов Федерации: своими законами и иными нормативными правовыми актами они вправе осуществлять самостоятельную регламентацию тех вопросов, которые вынесены за пределы исключительного ведения РФ, а также за пределы предметов совместного ведения. Такое регулирование осуществляется субъектами РФ по принципу собственного усмотрения, исходя из сложившихся традиций и обычаев, условий жизнедеятельности того или иного субъекта РФ. Однако собственное нормативное правовое регулирование субъектов РФ должно отвечать установленным федеральной Конституцией нормам и принципам, соответствовать федеральным законам.

Конституционный Суд, интерпретируя конституционные нормы, в Постановлении от 03.11.1997 N 15-П*(936) отметил, что если субъект Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере. В таком случае регулирование посредством федерального закона будет осуществлено в целях реализации соответствующих конституционных положении и в соответствии с закрепленным Конституцией принципом о ее высшей юридической силе, прямом действии и применении на всей территории РФ. Названная позиция Суда направлена на недопущение возникновения законодательных пробелов по вопросам, относящимся к предметам ведения субъектов Федерации, но не решенным ими самостоятельно путем принятия соответствующих нормативных правовых актов.

Рассматривая вопросы нормотворчества субъектов РФ, Конституционный Суд высказал позицию о юридической сущности устава, а равно и конституции субъекта РФ. По мнению Суда, эти акты занимают особое, а именно высшее место в иерархии нормативных правовых актов, принимаемых законодательным органом субъекта РФ (Постановление от 01.02.1996 N 3-П*(937)).

5. Часть 5 комментируемой статьи устанавливает принцип соответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ и предметам совместного ведения. При противоречии между указанными нормативными правовыми актами действует федеральный закон. Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в ч. 3 ст. 3 предусматривает принципиальнейшее правило, что даже в случае оспаривания органом государственной власти субъекта РФ конституционности федерального закона, иного нормативного правового акта федерального уровня в части разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, до вступления в силу соответствующего решения суда, не допускается принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, противоречащих оспариваемым положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального уровня.

Названный Закон предусматривает меры ответственности, принимаемые по отношению к государственным органам и должностным лицам субъектов Федерации в случае принятия ими нормативных правовых актов, противоречащих Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам, если такие органы или должностные лица не отменят неправомерный нормативный правовой акт в установленный срок: роспуск законодательного собрания субъекта РФ, отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ. Механизм привлечения к ответственности по рассматриваемому основанию включает разнообразные процедуры. Так, в отношении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, принявшего такой акт, устанавливается шестимесячный срок для отмены акта, признанного в судебном порядке противоречащим Конституции, федеральным конституционным законам, федеральным законам. В случае неисполнения законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации судебного решения и если при этом судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ от принятия соответствующих мер были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ (в форме указа). В случае непринятия необходимых мер со стороны предупрежденного органа в трехмесячный срок Президент вправе распустить данный орган государственной власти субъекта РФ. При этом такое решение Президента может быть принято не позже, чем в течение одного года со дня вступления в силу решения суда.

Конституционный Суд, анализируя положения Закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, предусматривающие возможность роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ, отметил следующее. Необходимость адекватных мер федерального воздействия в целях защиты Конституции, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия, а также верховенства основанных на ней федеральных законов на всей территории РФ (что требует от органов государственной власти субъектов Федерации соблюдения федеральной Конституции и федеральных законов) вытекает, в частности, из конституционных положений об основах конституционного строя России, необходимости защиты конституционных ценностей, таких как суверенитет и государственная целостность РФ, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, единство экономического пространства, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Исходя из этого федеральным законодателем должен быть установлен такой контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами власти субъектов Федерации их конституционной обязанности соблюдать Конституцию и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных нормативных актов. В случае невыполнения субъектами РФ указанной конституционной обязанности предполагаются негативные правовые последствия, включая применение к субъектам РФ мер федерального воздействия. Вместе с тем Суд указал, что меры федерального воздействия не могут быть реализованы в связи с формальным противоречием нормативного правового акта субъекта РФ федеральному регулированию, поскольку применение соответствующих мер обусловлено обязательностью подтверждения в судебном порядке наступления конституционно значимых тяжких последствий, вызванных неправомерным нормативным актом и его несвоевременным устранением из правовой системы РФ (Постановление КС РФ от 04.04.2002 N 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея»*(938)).

В случае принятия высшим должностным лицом субъекта РФ актов, противоречащих Конституции, федеральным законам (а равно федеральным конституционным законам), законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить ему недоверие*(939). При этом должны быть соблюдены следующие условия: такие противоречия установлены соответствующим судом; они не были устранены высшим должностным лицом субъекта РФ в месячный срок со дня вступления в силу судебного решения. Решение о недоверии направляется на рассмотрение Президенту для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта Федерации от должности, который принимает окончательное решение.

Конституционность норм указанного Закона в отношении правомочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ выносить решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ, была подтверждена Конституционным Судом, указавшим, что предусмотренная федеральным законодателем система сдержек и противовесов, включающая, в частности, и названное правомочие, основывается на учете сбалансированности полномочий законодательной и исполнительной властей (Постановление от 18.01.1996 N 2-П*(940)).

6. Наличие собственной компетенции субъектов РФ вне пределов ведения РФ и совместного ведения Федерации и ее субъектов, в рамках которой субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции), обусловливает установление приоритета собственного законодательства субъекта РФ над федеральными законами в этой части. В данной сфере отношений при противоречии между федеральным законом и законом субъекта РФ действует последний. Вместе с тем, исходя из норм ст. 15 Конституции, следует констатировать, что даже принятые по предметам собственного ведения субъектов нормативные правовые акты последних в силу верховенства норм Конституции не могут противоречить ее положениям. Закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ определяет, что в случае принятия органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, противоречащих Конституции, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность, предусмотренную законодательством. Эти нормы федерального закона в равной степени относятся к законам и иным правовым актам субъектов Федерации, изданным в сфере собственных полномочий субъекта РФ.