Свод законов ссср это

Общая характеристика развития права и кодификация законодательства

Вопрос об укреплении законности и правопорядка в советский период рассматривался как закономерность развития советской государственности. В программах партии, в резолюциях партийных съездов неизменно упоминалось о необходимости укрепления законности и правопорядка. Однако на практике все обстояло несколько иначе. Одной из причин ослабления законности в годы застоя было то, что нередко ведомственные акты, постановления ЦК КПСС имели большую силу, чем законы. При расхождении закона и ведомственного акта должностные лица обязаны были руководствоваться ведомственным актом (что для правового государства абсолютно недопустимо).

В советском же государстве в руках верховного эшелона управленческого аппарата сосредоточилась необъятная власть, что дало возможность этому аппарату подмять под себя и выборные представительные органы, и судебные органы. Исполнительный бюрократический аппарат плодил бесчисленные инструкции, вытесняя органы представительной демократии. Он начал законодательствовать, фактически командовал судами, диктуя суду кого и как судить, предрешая еще до суда содержание судебных приговоров.

Падение престижа Советов всех уровней вело к снижению авторитета закона. В годы застоя в СССР восторжествовала практика нормативного регулирования общественных отношений не посредством законов, а в виде совместных постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР.

К началу 1980-х гг. только в управлении народным хозяйством накопилось до 200 тысяч различных приказов, инструкций и других подзаконных актов. Многочисленные инструкции, предписания часто противоречили не только друг другу, но и закону. Так, например, Министерства бытового обслуживания союзных республик предусматривали уплату стоимости услуги при оформлении заказа, хотя Гражданский кодекс предусматривал оплату после исполнения заказа и одобрения его клиентом.

Установился также такой порядок, что законы Верховного Совета СССР объявлялись в тех или иных ведомствах приказами их руководителей. А до издания такого приказа общесоюзные правовые акты в министерствах и ведомствах не принимались к исполнению. Таким образом, руководители ведомств присвоили себе своеобразное право вето. Дело дошло до того, что ведомства стали распространять действия своих актов на всех граждан, нередко ущемляя их права и законные интересы. Достаточно вспомнить Устав железных дорог и правила перевозки пассажиров и багажа, установленные Министерством путей сообщения и Аэрофлотом. В этих правилах ведомства предусмотрели многочисленные обязанности пассажиров и освобождали себя от ответственности (хотя бы имущественной) за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих обязанностей (за опоздания поездов и самолетов, утерю багажа и т.д.).

Во второй половине 1960-х гг. и далее в 1970-1980 гг. была продолжена кодификационная работа. Мы уже говорили, что в конце 1950-х – начале 1960-х гг. было кодифицировано уголовное, гражданское, а также уголовно-процессуальное и гражданско-процессуальное законодательство СССР и союзных республик. В июне 1968 г. принимаются основы законодательства СССР и союзных республик о браке и семье, в декабре 1969 г. – Основы земельного законодательства. На их основе в 1970 г. были приняты земельные кодексы союзных республик, а в 1969 г. – новый Примерный Устав колхоза (расширены права в области планирования, гарантированная денежная оплата и т.д.). До 1970 г. в СССР не было единого кодифицированного общесоюзного закона о труде, в 1970 г. он был утвержден Верховным Советом СССР.

Наряду с кодификацией традиционных отраслей права проходила работа по формированию новых отраслей. В декабре 1970 г. утверждаются Основы водного законодательства, а в 1969 г. – Основы законодательства о здравоохранении, в 1975 г. – Основы законодательства о недрах, в 1976 г. – Закон об охране и использовании памятников истории и культуры, в 1977 г. – Основы лесного законодательства, в 1980 г. – Основы законодательства об административных нарушениях. Характерно, что кодификация новых отраслей права осуществлялась на союзном уровне.

В 1976 г. было принято решение «О подготовке и издании Свода законов СССР». В Свод должны были войти все законодательные акты и постановления правительства, имеющие общенормативный характер. В марте 1978 г. была одобрена схема Свода, включающая 7 разделов законодательства. Работу предполагалось закончить к 1985 г. Однако закончена она не была. Данный Свод не стал настольной книгой всех юридических учреждений России (как это было с изданным в XIX веке Сводом законов).

В декабре 1977 г. Президиум Верховного Совета СССР принял постановление об организации работы по приведению законодательства СССР в соответствие с Конституцией 1977 г.

Конституция СССР 1977 г. была единогласно утверждена 7 октября Верховным Советом СССР. Работа по разработке Конституции началась еще при Хрущеве (XXII съезд в 1961 г. решил ее разработать). После XXV съезда (1971 г.) работа пошла интенсивно.

Характеризуя отличительные особенности этой Конституции, следует указать, что она сохранила преемственность по отношению к ранее действовавшим советским Конституциям. Она провозгласила построение в СССР развитого социалистического общества, т.е. общенародного государства. Как и в Конституции 1936 г. в новой Конституции в качестве политической основы закреплялись Советы. Однако в условиях общенародного государства они получили название Советов народных депутатов (ст. 1,2). Одной их характерных черт Конституции 1977 г. являлось расширение пределов конституционного регулирования. В ней рассматриваются вопросы, связанные с охраной природы, обеспечением воспроизводства природных богатств и окружающей человека среды.

Конституция СССР 1977 г. существенно расширила совокупность прав и свобод граждан. К ранее установленным правам теперь добавились право на охрану здоровья (ст. 42), право на жилище (ст. 44), право на пользование достижениями культуры (ст. 46), право участвовать в управлении государственными и общественными делами, вносить предложения в государственные органы, критиковать недостатки в их работе.

Впервые в истории советских конституций в Основном Законе 1977 г. прямо закрепляется принцип социалистической законности как один из основных принципов деятельности государства, его органов и должностных лиц. Впервые предусмотрено право обжаловать в суд действия любых должностных лиц (ст.58). Закреплен еще один вид социалистической собственности: имущество общественных организаций (ст.10). Более развернуто трактовались обязанности граждан (ст. 67 – обязанность беречь природу, ст. 68 – обязанность охранять памятники культуры). В соответствии с новой Конституцией были приняты законы о Верховном Суде СССР, Прокуратуре СССР, Государственном арбитраже, адвокатуре, народном контроле, местных органах государственной власти, а также основы жилищного законодательства. Во всех этих законах учитывались новые положения Конституции.

Вывод. Начиная с 1960-х гг. в СССР шло обновление законодательства и его кодификация. Только в 1978-1981 гг. было принято белее 20 общесоюзных законов. Почти все новые законы публиковались для обсуждения, в них вносились поправки. Однако в процессе обновления законодательства были и серьезные негативные моменты. Ряд законодательных актов был сформулирован недостаточно конкретно, не всегда предусматривались санкции за их нарушения, не всегда с принятием нового закона определялся механизм его реализации. Это приводило к тому, что права (особенно политические), предоставленные гражданам СССР по Конституции, не могли быть ими практически реализованы. Только после начала перестройки появились нормативные акты, определяющие порядок реализации таких конституционных прав, как право на свободу слова, на проведение митингов, демонстраций.

Заключение

К концу 1970-х гг. проблемы в развитии страны нарастали быстрее, чем решались. Страна оказалась в предкризисном состоянии. Руководство игнорировало экономические законы развития. КАС не сдавала свои позиции. Главной причиной неудач всех преобразований являлось то, что принимаемые решения касались главным образом экономического базиса, не затрагивая политической надстройки. Ничего не было сделано для развития демократических институтов в стране. Имел место разрыв между словом и делом. Призывов было немало, а дела практически стояли на месте. Ю.В. Андропов, гласно сказавший о кризисе, не успел, не смог преодолеть негативные тенденции. К 1985 г. стало ясно, что если радикально не изменить положение, то это будет иметь самые серьезные последствия. Апрельский Пленум (1985 г.) ЦК КПСС взял курс на «перестройку».

Лекция №16. «Государство и право в период «перестройки»

(1985-1991 гг.)»

1. Перестройка экономики и политической системы общества

а) «перестройка» как революция сверху

б) экономические реформы

в) политические реформы

2. Изменения национально-государственного устройства

3. События августа 1991г. и ликвидация СССР

studopedia.org

СВОД ЗАКОНОВ

Энциклопедия юриста . 2005 .

Смотреть что такое «СВОД ЗАКОНОВ» в других словарях:

свод законов — сведённые в одно издание и расположенные в определённом порядке (систематический, хронологический и др.) нормативные акты, сборники законодательства (например, свод законов Юстиниана, свод законов Российской империи). * * * СВОД ЗАКОНОВ СВОД… … Энциклопедический словарь

СВОД ЗАКОНОВ — сведенные в одно издание и расположенные в определенном порядке (систематическом, хронологическом и др.) нормативные акты, сборники законодательства (напр., свод законов Юстиниана, свод законов Российской империи) … Большой Энциклопедический словарь

Свод законов — сведенные в одно издание и расположенные в определенном порядке (систематическом, хронологическом и др.) нормативные акты, сборники законодательства (напр., свод законов Юстиниана, свод законов Российской империи). Политическая наука: Словарь… … Политология. Словарь.

Свод законов — (лат. corpus juris; англ. statute book) официальное систематизированное полное собрание действующих нормативных правовых актов, объединенных в одном издании и расположенных в определенном порядке (систематическом, хронологическом или ином).… … Энциклопедия права

СВОД ЗАКОНОВ — официально издаваемый государством сборник законодательства, в котором помещаются сведенные в одно издание и расположенные в определенном порядке (систематическом, хронологическом и др.) действующие нормативные акты (напр., Свод Юстиниана, С.з.… … Юридический словарь

свод законов — сущ., кол во синонимов: 1 • кодекс (11) Словарь синонимов ASIS. В.Н. Тришин. 2013 … Словарь синонимов

СВОД ЗАКОНОВ — сведенные в одно издание и расположенные в определенном порядке (систематическом, хронологическом и др.) нормативные акты, сборники законодательства (например, С.з. Юстиниана, С.з. Российской Империи) … Юридическая энциклопедия

Свод законов — систематическое собрание действующих в России законов, явившееся результатом неудач кодификационных попыток, которые делались в России с начала XVIII в. (см. Комиссия для доставления нового уложения и Комиссия составления законов). Импер. Николай … Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона

Свод законов — акт официальной системной инкорпорации, объединяющий действующую Конституцию, конституционные и текущие законы, кодифицированные и другие общегосударственные акты законодательной и исполнительной власти, сгруппированные по основным сферам жизни… … Теория государства и права в схемах и определениях

свод законов — официально издаваемый государством сборник законодательства, в котором помещаются сведенные в одно издание и расположенные в определенном порядке (систематическом, хронологическом и др.) действующие нормативные акты (напр., Свод Юстиниана, С.з.… … Большой юридический словарь

dic.academic.ru

Свод законов ссср это

СОВЕТ МИНИСТРОВ РСФСР

от 3 ноября 1976 г. N 593

О ПОДГОТОВКЕ И ИЗДАНИИ СВОДА ЗАКОНОВ РСФСР

Во исполнение Постановления Центрального Комитета КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР от 2 сентября 1976 г. N 716 «О подготовке и издании Свода законов СССР» Президиум Верховного Совета РСФСР и Совет Министров РСФСР постановляют:

1. Организовать подготовку и осуществить издание Свода законов РСФСР, в который включить законодательные акты и важнейшие постановления Правительства РСФСР общенормативного характера.

2. В целях обеспечения дальнейшего совершенствования законодательства РСФСР в соответствии с задачами, поставленными XXV съездом КПСС в области государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, и издания Свода законов РСФСР создать кодификационные и другие укрупненные акты, а также акты, необходимые для устранения имеющихся в законодательстве РСФСР пробелов.

3. Установить, что подготовка проектов актов, подлежащих включению в Свод законов РСФСР, осуществляется Министерством юстиции РСФСР с участием соответствующих министерств и ведомств РСФСР, а в случаях, когда это связано с решением вопросов совершенствования законодательства по соответствующей отрасли управления, — министерствами и ведомствами РСФСР совместно с Министерством юстиции РСФСР.

Министерство юстиции РСФСР формирует материалы Свода законов РСФСР и несет ответственность за качество подготовки Свода законов РСФСР и за полноту помещаемых в этом Своде правовых актов.

4. Для осуществления общего руководства подготовкой и изданием Свода законов РСФСР образовать Комиссию, включив в ее состав Министра юстиции РСФСР (председатель), Секретаря Президиума Верховного Совета РСФСР, Управляющего Делами Совета Министров РСФСР, Прокурора РСФСР, Председателя Верховного Суда РСФСР, Министра финансов РСФСР, Председателя Государственного комитета Совета Министров РСФСР по труду и первого заместителя Председателя Госплана РСФСР.

Упоминаемый в тексте Государственный комитет Совета Министров РСФСР по труду в настоящее время именуется: Государственный комитет РСФСР по труду.

5. Поручить Комиссии по изданию Свода законов РСФСР с учетом схемы Свода законов СССР, основных принципов формирования его материалов и порядка представления на рассмотрение подготовленных разделов Свода, а также плана подготовки и издания Свода законов СССР представить в Президиум Верховного Совета РСФСР и Совет Министров РСФСР:

а) предложения о схеме Свода законов РСФСР, основных принципах формирования его материалов и порядке представления на рассмотрение подготовленных разделов Свода;

б) план подготовки и издания Свода законов РСФСР, предусмотрев в нем сроки издания разделов Свода и задания по разработке проектов актов, подлежащих включению в Свод. Указанные задания определить с учетом предложений министерств и ведомств РСФСР;

в) предложения по финансовым и другим вопросам, связанным с обеспечением подготовки и издания Свода законов РСФСР.

6. Обязать министерства и ведомства РСФСР обеспечить:

выполнение предусмотренных планом подготовки и издания Свода законов РСФСР заданий по участию в разработке проектов актов, подлежащих включению в Свод;

выделение специалистов для рассмотрения вопросов, возникающих при формировании материалов Свода, и представление Министерству юстиции РСФСР заключений по разделам Свода и других необходимых материалов;

активное участие подведомственных научных учреждений в подготовке материалов Свода законов РСФСР.

www.libussr.ru

Снова о своде законов Российской Федерации (А.К. Бондарев, «Законодательство», N 12, декабрь 2001 г.)

Снова о своде законов Российской Федерации

Своды законов имеются во многих государствах. Появление издания данного типа с положительной стороны характеризует состояние законодательства в той или иной стране, свидетельствует о его высоком качестве. Обычно Своды — это весьма авторитетные источники права, удобные для пользования и потому очень популярные.

Они применяются как в процессе изучения действующего законодательства, так и в целях его применения. В Российской империи такой Свод, состоявший из 15 томов, действовал с 1835 по 1917 г.

Вопрос о необходимости создания Свода законов Российской Федерации периодически обсуждается в средствах массовой информации начиная с середины 1990-х годов. Эта тема волнует не только многих юристов — как видных ученых, так и специалистовпрактиков, но и экономистов, финансистов, социологов, представителей других профессий.

Проявлением заинтересованности власти стал Указ Президента РФ от 6 февраля 1995 г. N 94 «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации», в котором предлагалось начать подготовку к составлению и изданию Свода законов как официального систематизированного полного собрания действующих нормативных актов Российской Федерации. Минюсту России и Государственно-правовому управлению Президента РФ (ГПУ) было поручено в качестве первого этапа работы уже в текущем году осуществить инвентаризацию всех действовавших (формально не отмененных) федеральных законов, нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений Правительства РФ, иных нормативных актов, а также нормативных актов Союза ССР, еще имевших силу на территории Российской Федерации.

Однако в 1995 г. задание выполнено не было. В связи с этим Президент РФ издал распоряжение от 25 декабря 1995 г. N 555-рп. В жесткой форме он обязал Минюст России и ГПУ в первом полугодии 1996 г. завершить подготовительный этап — составить на машиночитаемых носителях хронологический перечень всех действующих федеральных законов и других нормативных правовых актов, подлежащих рассмотрению для включения в Свод законов. На Институт государства и права Российской академии наук и Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ возлагались научное обеспечение подготовки и издания Свода законов и создание групп специалистов для анализа актов законодательства, намечаемых к включению в Свод законов. Более того, в 1996 г. Правительство РФ должно было обеспечить финансирование упомянутых работ, что имело огромное значение.

Тем не менее подготовка к изданию Свода законов не развернулась ни в 1996 г., ни в 1997 г., поэтому Президент РФ подписал развернутый Указ от 14 февраля 1998 г. N 170 «О мерах по повышению эффективности работы, связанной с формированием Свода законов Российской Федерации». Минюст России получил широкие полномочия по координации в стране работы, связанной с формированием нормативного корпуса Свода законов.

Были привлечены все федеральные органы исполнительной власти, от которых требовалось подготовить и представить до 1 января 1999 г. предложения о признании утратившими силу нормативных актов, о внесении в них изменений и дополнений, а до 1 мая 1999 г. — об укрупнении нормативных актов путем включения в них нормативных актов и их отдельных норм, действующих в соответствующих отраслях законодательства, а также о разработке проектов нормативных актов, необходимых для восполнения пробелов, имеющихся в федеральном законодательстве.

Намечались и другие важные мероприятия. К 1 декабря 1999 г. Минюст России совместно с ГПУ должен был представить отчет об исполнении Указа от 14 февраля 1998 г. N 170.

Назначенный срок наступил и прошел. К настоящему моменту подготовка к изданию Свода законов, по сути, так и не началась. И в последние годы воодушевление, связанное этой идеей, почти угасло. Хорошо это или плохо? Думаю, что хорошо.

Причина того, что проблема остается нерешенной, вовсе не в том, желают или не желают Минюст России и ГПУ выполнять указы Президента РФ. Любой плод, прежде чем упасть, должен созреть. Исключением могут стать плоды червивые. Наше законодательство еще не было готово к созданию Свода законов, следовательно, сколько бы стараний ни было приложено, цели все равно не удалось бы достичь.

Почему пока рано формировать Свод законов? Потому, что предварительно нужно накопить достаточное количество законодательных актов, которые регулировали бы максимально широкий круг общественных отношений. Кроме того, этот массив нужно определенным образом классифицировать, подвергнуть необходимой обработке, отсекая ненужные акты, не прошедшие проверку практикой, провести кодификацию документов, внести в них нужные изменения и дополнения, устранить пробелы.

В самом деле, кому был бы нужен Свод законов (будь он уже издан), если бы в нем не был представлен в завершенном виде Гражданский кодекс, не были помещены еще не принятые Трудовой, Земельный, Жилищный и другие кодексы и целая серия иных актов законодательства, необходимость разработки которых определена в названных кодексах и которые вместе с кодексами являются системообразующими для всей конструкции Свода законов? Можно ли представить Свод без новейшего законодательства о государственных пенсиях, об основах государственного социального страхования, других важнейших законов, которые будут определять экономическую и социальную жизнь в нашем обществе?

Относительно того, как должен быть построен Свод законов, единого мнения пока нет. С нашей точки зрения, этот акт, который станет официальным изданием Федерального Собрания РФ, Президента РФ и Правительства РФ, должен включать в себя полное собрание действующих нормативных актов Российской Федерации. Он мог бы содержать следующие разделы: «Конституционный строй»; «Основы государственного управления»; «Гражданское право»; «Семья»; «Жилище»; «Труд и занятость населения»; «Социальное обеспечение и социальное страхование»; «Финансы»; «Хозяйственная деятельность»; «Внешнеэкономическая деятельность»; «Таможенное дело»; «Природные ресурсы и охрана окружающей среды»; «Информация и информатика»; «Образование»; «Наука»; «Культура»; «Здравоохранение»; «Физическая культура и спорт»; «Туризм»; «Оборона»; «Безопасность и охрана правопорядка»; «Уголовное право»; «Исполнение наказаний»; «Правосудие»; «Прокуратура»; «Органы юстиции»; «Адвокатура»; «Нотариат»; «Международные отношения»; «Международное право».

Представляется, что Свод законов должен отражать логическую последовательность построения законодательства; каждый раздел следовало бы начинать с законов, имеющих общее значение, и заканчивать документами отраслевого характера. А для облегчения поиска актов необходимо разработать их перечень в хронологическом или ином порядке (это замечание относится не к идеологии построения Свода законов, а к его аппарату).

Но существуют и иные мнения. Некоторые ученые оценивают роль Свода законов не столь высоко, отводя ему более скромное место. По их мнению, этот акт может издать Минюст России, не придавая ему официального характера, а законодательные акты следует располагать просто в хронологическом (по годам издания актов) или в алфавитном порядке и т.д.

С таким подходом вряд ли можно согласиться. Построенное по механическому принципу собрание законодательства не даст ничего кроме путаницы. Бессистемность в работе погубит любое намерение, даже если оно благое. Ведь законодательных актов с каждым днем становится все больше, их масса приближается к критической, поэтому без классификации обойтись не удастся.

Таким образом, Свод законов действительно становится настоятельной необходимостью — создать его требует уже сама жизнь, а не только президентские указы.

Но помимо объема законодательного материала важную роль играет и его качество. Хорошими можно признать лишь те законы, в которых ничего нельзя изменить без отрицательных последствий. Так каково же качество наших законов? Увы, оно далеко от совершенства.

Конституционный Суд РФ в связи с жалобами граждан и организаций, запросами судов, ходатайствами органов прокуратуры и по другим основаниям нередко признает положения федеральных законов не соответствующими Конституции РФ. За короткий срок неконституционными были объявлены положения ряда важнейших актов: Закона РФ «О налоге на добавленную стоимость» (определение от 14 декабря 2000 г.); Закона РФ «Об образовании»; Федерального закона «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию»; Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (в части, содержащей запрет на приватизацию расположенных в сельской местности жилых помещений, которые закреплены за государственными и муниципальными образовательными учреждениями, а также высшими учебными заведениями) (постановление от 24 сентября 2000 г.); Федерального закона «О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации» (постановление от 22 ноября 2000 г.); Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 31 июля 1998 г. (постановление от 30 января 2001 г.); Таможенного кодекса Российской Федерации (постановление от 24 апреля 2001 г.)*(1).

Однако решения Конституционного Суда не всегда находят понимание и должным образом реализуются. Об отношении федеральных властей к некоторым из них может свидетельствовать следующий факт.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1998 г. статья 4 Закона РФ «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в части, ограничивающей приватизацию жилых помещений в коммунальных квартирах государственного и муниципального жилищного фонда социального использования, была признана не соответствующей Конституции РФ — ее статьям 19 (ч.1, 2), 46 (ч.1, 2) и 55 (ч.3).

Казалось бы, в связи с тем, что указанное положение, признанное неконституционным, утратило силу с момента провозглашения постановления Конституционного Суда (согласно ч.3 ст.79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»), и данное постановление является окончательным, вопрос дальнейшему обсуждению не подлежит. Тем не менее в Федеральном законе «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в редакции от 1 мая 1999 г. N 88-ФЗ (принятой значительно позже постановления Конституционного Суда) упомянутая ст.4 запрещает приватизацию жилых помещений, находящихся в коммунальных квартирах. Таким образом, решение Конституционного Суда явно игнорируется.

Справедливости ради надо сказать, что на практике суды в этом вопросе руководствуются постановлением Конституционного Суда, а не Федеральным законом.

Такое положение лишний раз подчеркивает несовершенство нашего законодательства, демонстрирует непреодолимый барьер между актом и практикой его применения.

По общему правилу руководствоваться следует только законом, постановления же Конституционного Суда должны приниматься в исключительных случаях. А если исключение из правила становится правилом, а правило — исключением, значит, пора принимать серьезные меры.

Отрицательной чертой нашего законодательства является и его нестабильность.

Конечно, многие коррективы вызываются экономическими факторами: меняется экономическая платформа, на которой зиждется закон, что вызывает отмирание тех или иных положений или требует их изменения и дополнения. Но устойчивость и жизненная сила актов во многом зависят и от их сути, от заложенного в них смысла. Некачественные законы становятся одной из причин нестабильности всего законодательства.

Череда обновлений законодательства сыграла злую шутку со Сводом законов СССР, который был издан в 12 томах в 1986-1990 гг. Этим документом невозможно было пользоваться из-за слишком частых изменений законов и постановлений Совета Министров СССР. Едва вышедший в свет очередной том устаревал еще на пути к потребителю, и требовалось готовить почти такой же том изменений и дополнений.

Поскольку издание объемных «приложений» с поправками оказалось делом длительным и непростым, к тому же очень усложняло работу с документами, Свод в конце концов морально обесценился. Работа оказалась выполненной почти напрасно. Единственным положительным моментом стало накопление опыта, который можно и нужно использовать, чтобы при создании Свода законов Российской Федерации избежать старых ошибок.

Примером противоположного свойства является Конституция США. За 214 лет в нее было внесено всего 27 поправок: первые 10 — до 1791 г., еще 17 — до 1992 г.

Такой стабильностью может похвастаться лишь тщательно продуманный документ.

Можно ли сказать это о наших законах?

Обратимся к Гражданскому кодексу Российской Федерации, первая часть которого была введена в действие 1 января 1995 г., а вторая — 1 марта 1996 г. Уже 20 февраля 1996 г. был подписан Федеральный закон о внесении дополнения в ст.64 ГК РФ. Смысл его сводился к тому, что при ликвидации банков или других кредитных учреждений, привлекающих средства граждан, в первую очередь удовлетворяются требования граждан-кредиторов. Почему же новый закон сразу пришлось дорабатывать? Какова причина — резкое изменение экономических условий или «брак» законодателя? Уже в период разработки и тем более при принятии Кодекса и авторам проекта, и депутатам Государственной Думы, и членам Совета Федерации было известно о неблагоприятной ситуации в стране, связанной с крахом банков и кредитных учреждений — «пирамид», которые изъяли у граждан миллиарды рублей и затем исчезли, «позабыв» вернуть долги. Нетрудно было предусмотреть решение вопроса об удовлетворении требований указанных граждан в первоочередном порядке.

Однако этот вопрос тогда еще не достиг такого политического накала, который он приобрел позже.

Второе дополнение к ГК РФ (к ст.185), принятое Федеральным законом от 12 августа 1996 г. N 111-ФЗ, сводится к тому, что доверенность на получение представителем гражданина его вклада в банке, денежных средств с его банковского счета, адресованной ему корреспонденции в организациях связи или на совершение от имени гражданина иных сделок, может быть удостоверена соответствующим банком или организацией связи. Что мешало сразу поместить такое указание в Кодекс?

Рассмотрим теперь изменения и дополнения в п.2 ст.855 ГК РФ, внесенные Федеральным законом от 12 августа 1996 г. N 100-ФЗ. Они касались очередности списания банком денежных средств со счета при недостаточности этих средств на счете для удовлетворения всех предъявленных требований. Законодатель установил, что списание по платежным документам, предусматривающим перечисление или выдачу денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору (контракту), а также для отчислений в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и Государственный фонд занятости населения Российской Федерации, производится в третью очередь. А списание по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и во внебюджетные фонды, было отнесено к четвертой очереди. Это имеет принципиальное значение, поскольку списание средств со счета по требованиям, относящимся к одной очереди, производится в порядке календарной очередности поступления документов.

Составителями ГК РФ при определении очередности списания средств со счета была допущена, мягко говоря, ошибка, что для нашего законодательства не является редкостью. Упомянутым Федеральным законом норма была откорректирована, однако дело этим не кончилось. Руководство Минфина России, Федеральной налоговой службы Российской Федерации (в настоящее время — МНС России) и Банка России в то время, когда указанный закон вступил в силу, издали письмо N 76, ВГ-6-09/597, 318 от 22 августа 1996 г., а Минюст России зарегистрировал это письмо 27 августа 1996 г.

Это письмо, по существу, свело на нет действие ст.855 ГК РФ с внесенными в нее изменениями и дополнениями. По мнению руководителей названных ведомств, платежные поручения на перечисление налогов в бюджет и внебюджетные фонды должны исполняться банками и кредитными учреждениями в первую очередь. При этом, оказывается, нужно руководствоваться не ГК РФ, а налоговым законодательством.

Государственная Дума не поступилась принципами и вынуждена была проявить свое негативное отношение к такому резкому демаршу в отношении Гражданского кодекса.

Обсудив указанное письмо и выслушав объяснения руководителей упомянутых ведомств, Государственная Дума 11 октября 1996 г. постановила признать это письмо не соответствующим ГК РФ. Действие ведомств по изданию письма, а также отказ отозвать его расценены как грубое неисполнение ГК РФ в части очередности списания денежных средств с банковского счета. Каких-либо сомнений в законности и обоснованности этого постановления Государственной Думы с правовой точки зрения не возникает.

Тем же числом помечено постановление Государственной Думы N 682-11-ГД «О порядке применения пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации», которым разъяснено, что из положения п.3 ст.2 ГК РФ следует: финансовые отношения регулируются ГК РФ в случаях, предусмотренных ГК РФ или другими законами Российской Федерации. Статья 855 ГК регулирует финансовые отношения в части установления очередности списания денежных средств со счетов, в том числе и по платежным документам, предусматривающим платежи в бюджет и во внебюджетные фонды. При недостаточности денежных средств на счете клиента для удовлетворения всех предъявленных к нему требований банки обязаны списать денежные средства в порядке очередности, установленной п.2 ст.855 ГК РФ. Постановление вступило в силу со дня его принятия и распространяется на правоотношения, возникшие со дня официального опубликования Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в пункт 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации».

Как видим, из-за несовершенства законодательства и отсутствия надлежащей правовой культуры при применении закона на практике возникают серьезные конфликты.

Создать современный Свод законов невозможно без кропотливой и скрупулезной работы, связанной с расчисткой законодательства от устаревших норм, признанием их, где это необходимо, утратившими силу, внесением в устаревшие тексты изменений и дополнений, вытекающих из вновь принятых законов и других нормативных правовых актов.

К сожалению, ныне все реже применяется правило нормотворческой работы о том, что подготовку и представление предложений о внесении изменений и дополнений в действующее законодательство следует проводить одновременно с представлением законопроекта или проекта другого нормативного правового акта, в котором тот или иной вопрос законодательного регулирования решается иначе, чем в законодательстве, предшествующем принятию данного закона. Если бы это правило последовательно проводилось в жизнь, каждый новый закон был бы выверенным, четким, не допускающим неоднозначного понимания. Что толку в форсированной разработке и принятии закона, если изменения и дополнения действующего законодательства, необходимые в связи с изданием такого закона, будут приняты спустя годы? Отсутствие системного подхода постоянно приводит к ошибкам в вопросах правоприменения.

Отличительной чертой нашего законодательства является его внутренняя несогласованность, причем конфликты возникают не только между положениями разных актов, «не стыкуются» порой даже нормы одного документа. Так, в первой редакции Федерального закона «Об акционерных обществах» от 2 декабря 1995 г. N 208-ФЗ в абз.2 п.2 ст.48 было записано следующее: «Вопросы, отнесенные к исключительной компетенции общего собрания акционеров, не могут быть переданы на решение совету директоров (наблюдательному совету) общества, за исключением решения вопросов о внесении изменений и дополнений в устав общества, связанных с увеличением уставного капитала в соответствии со статьями 12 и 27 настоящего Федерального закона». В одной норме законодателям удалось сделать две ошибки.

Во-первых, в такой редакции один из важнейших вопросов, входящих в исключительную компетенцию общего собрания акционеров, отдан на откуп руководителям общества, во-вторых, по небрежности составителей отсылка приведет пользователя к ст.27 закона «Об акционерных обществах», которая называется «Размещенные и объявленные акции общества» и не имеет прямого отношения к рассматриваемому вопросу, вместо ст.28, которая посвящена увеличению уставного капитала общества. Видимо, на заключительной стадии проработки проекта нумерация статей менялась, но разве это может служить оправданием халатности?

В этот акт не раз вносились изменения*(2), но допущенные ошибки были исправлены только Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 120-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об акционерных обществах» — почти через шесть лет.

В статье 44 Федерального закона от 21 декабря 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР и Исправительно-трудовой кодекс РСФСР в связи с принятием Уголовного кодекса Российской Федерации» указано, что в ч.2 ст.314 УПК РСФСР следует одни слова заменить другими. На первый взгляд, обычное явление. Однако текст статьи УПК РСФСР в новой редакции лишен всякого смысла: «назначение названия в виде направления назначение вида исправительной колонии». Такая «работа» законодателей вызывает по меньшей мере недоумение.

Еще пример. В статье 7 Федерального закона от 27 декабря 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О пожарной безопасности» записано:

«Статью 35 Закона Российской Федерации «О таможенном тарифе» дополнить подпунктом «л» следующего содержания: пожарно-техническая продукция, ввозимая на таможенную территорию Российской Федерации для обеспечения деятельности органов управления и подразделений Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации при осуществлении своих функций, установленных законодательством Российской Федерации».

Интересно, что законодателей не смутило то обстоятельство, что в ст.35 этого же закона всего месяц назад Федеральным законом от 25 ноября 1995 г. «О внесении дополнения в Закон «О таможенном тарифе» уже был внесен подпункт «л» — правда, другого содержания. В результате два подпункта ст.35, оба обозначенные литерой «л», мирно сосуществовали весьма продолжительное время. Ошибка была исправлена только Федеральным законом от 5 февраля 1997 г. «О внесении изменения и дополнения в Закон Российской Федерации «О таможенном тарифе». При добросовестной работе ее вообще не должно было быть.

Хочется привести еще один пример несоблюдения законодательной техники.

Федеральным законом от 14 января 1997 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О государственных пенсиях в РСФСР», в частности, предписывалось заменить в названном Законе РСФСР слова «предприятие (организация)» словом «организация» в соответствующем падеже. В результате ст.126 приобретала следующую формулировку: «Предприятие (организация, гражданин) несет ответственность за достоверность сведений, содержащихся в документах, выданных для назначения и выплаты пенсии». Значит, гражданин — это разновидность предприятия? Очевидно, что в данном случае слово «предприятие» нужно было просто исключить, однако этого сделано не было. В итоге — очередной «прокол».

Представляется, что в сфере признания утратившими силу тех или иных законодательных и других нормативных правовых актов или внесения в них дополнений и изменений основную роль должно играть Министерство юстиции Российской Федерации. Между тем в положении, определяющем его функции, об этом, к сожалению, ничего не сказано.

К примеру, в связи с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и постановлением Правительства РФ от 12 июля 2000 г. N 515 «Вопросы Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации» данным министерством был подготовлен проект постановления Правительства РФ «О внесении изменений в некоторые решения Правительства Российской Федерации», а также проект этих изменений.

Предусматривалось внесение изменений в 120 постановлений Правительства РФ в части, касающейся задач и функций Минпромнауки России и Минэкономразвития России. Однако многие решения Правительства РФ, в которые следовало бы внести изменения в связи с образованием Минпромнауки России и Минэкономразвития России, затрагивают задачи и функции не только этих министерств, но и других федеральных органов исполнительной власти. Поясним на примере. В пункте 1 постановления Правительства РФ от 6 апреля 1992 г. N 266 «Об экспорте энергоносителей для закупки продовольствия, ядохимикатов, медицинских препаратов и оборудования» предложение о замене слов: «Минэкономики России» на слова: «Минпромнауки России» не достигает своей цели, поскольку в этом же постановлении назван целый ряд других министерств, которые в настоящее время не существуют или функции которых претерпели настолько значительные изменения, что в них невозможно разобраться, если эту работу не осуществлять совместными усилиями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти.

Неудивительно, что из 34 федеральных органов исполнительной власти, куда указанный проект был направлен на согласование, почти все высказали справедливое и обоснованное заключение о том, чтобы проект не ограничивался только названием федеральных органов исполнительной власти так, как они поименованы в Указе Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867. Эти нормативные акты должны быть приведены в полное соответствие с Конституцией РФ, Гражданским кодексом РФ и другими законами. Выполнить эту работу силами одного только Минпромнауки России оказалось невозможно, и Правительство Российской Федерации в конце концов сняло этот вопрос с контроля. Но проблема-то осталась нерешенной. Сотни, если не тысячи постановлений Правительства РФ отстают от требований новейшего законодательства.

Очевидно, что тщательный анализ действующего законодательства в связи с предстоящей работой по созданию Свода законов является неизбежным. В это собрание незачем включать акты, соответствующим образом не подготовленные либо устаревшие. Это касается и нормативных актов Президента РФ, и действующих федеральных законов. Но поскольку за выполнение данной работы никакой орган не несет ответственности, она делается неумело, неквалифицированно, вяло, чтобы не сказать из рук вон плохо.

В заключение хотелось бы сказать, что Свод законов Российской Федерации необходим, и, несмотря на трудности, которые испытывает в настоящее время наше законодательство, он непременно будет создан. По нашему глубокому убеждению, весь комплекс работ, связанных с подготовкой Свода законов, и само его издание окажут благотворное влияние на качество нашего законодательства. Работу над подготовкой Свода законов надо продолжать — пусть медленно, но последовательно.

Здесь уместно вспомнить лозунг «Лучше меньше, да лучше».

В Государственной Думе давно находится на рассмотрении законопроект о создании Свода законов, в котором определены его цели, этапы подготовки, основные принципы формирования. И поскольку данный акт имеет немалое государственное значение, желательно, чтобы закон был принят в ближайшей, а не отдаленной перспективе. То же относится и к самому Своду законов.

заслуженный юрист России

«Законодательство», N 12, декабрь 2001 г.

*(1) Вестн. Конституционного Суда РФ. 2001. N 1-3.

constitution.garant.ru